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国家税务总局发挥复议职能促进政策完善

2007年02月12日信息来源: 中国税务报电子版点击率:

　　国家税务总局在处理行政复议案件的同时，不断完善税收政策制度，努力从源头上化解税务行政争议。据统计，2000年以来，在纳税人申请行政复议附带要求审查国家税务总局规范性文件的36起案件中，就有1/3的文件进行了修改完善。去年，国家税务总局还对现存的2500多份税收规范性文件进行了全面清理，对其中390多份进行修、改、废，填补政策漏洞，使得现行税收政策制度更加符合征管实际需要。国家税务总局的做法得到了有关部门的充分肯定。在不久前举行的全国行政复议工作座谈会上，国家税务总局副局长王力就此项工作作了交流发言。
　　据统计，1994年新税制实施以来，全国税务系统共发生复议案件4321件。其中，超过30%的案件存在执法依据争议问题。《行政复议法》2000年实施后，纳税人申请复议要求附带审查税收规范性文件的案件也呈明显的上升趋势。面临新的形势，税务部门在处理行政复议案件时，不仅着眼于解决个别矛盾，更注重解决案件背后带有普遍性的问题。
　　在税收领域，基层执法的主要依据之一是税务机关制定的税收政策制度，这些规定数量大、专业性强、涉及面广，随时随地要受到税收征管实践的检验，很大程度也是复议案件审理的重要依据。通过办理复议案件，有关部门发现，随着经济社会的发展，有些税收政策制度已经明显不能适应客观现实的需要，必须与时俱进进行调整；有些政策制度制定不够科学，操作性不强，给征纳双方的执行都带来困难；有些政策制度之间相互矛盾，甚至个别政策制度与法律、行政法规的规定不一致；个别地方政府超越职权擅自制定税收政策制度。这些问题的存在，引发了大量的行政争议。
　　为此，国家税务总局突出抓好四项关键性的工作。
　　一是注重通过个案对税收政策制度的评价反馈，建立一套完整的评价反馈机制。早在《行政复议法》实施之前，税务系统内部就建立了以分析评价税收政策制度为主要内容的复议案件层级报告制度。在此基础上，近期国家税务总局下发了《税收政策执行情况反馈机制实施办法》，要求各级税务机关对复议案件中反映出来的税收政策制度问题一事一报，详细分析问题产生的根源、危害性，调整政策的迫切性，完善政策的具体建议及其可行性。这种评价反馈机制，对完善政策制度发挥了重要作用。如定期定额户的管理，按照国家税务总局以往有关文件的规定，其实际经营额超过核定额20%不申报的要按偷税论处，此规定与《税收征管法》不一致，也超出了税务机关制定规则的权限。在全国范围内，由此问题产生多起复议案件。通过评价反馈机制，国家税务总局及时修改了有关文件。
　　二是注重通过个案研究引起争议的制度性根源，建立税收政策专题调研建议制度。在办理复议案件过程中，不是就案办案，作出复议决定了事，而是由点及面、由表及里，进行深入专题调研，进而提出切实可行的修改完善建议。如在办理某水泥企业复议案时，办案人员发现水泥行业有关“三废”掺兑比例达到一定标准可以享受增值税先征后退的税收优惠政策制定得不科学，与国家关于水泥产品的强制质量标准矛盾，不具有可操作性，造成了执行中的不公平、不公正，不能真正起到鼓励消化“三废”、保护环境的作用。鉴于这一问题具有普遍性，国家税务总局有关部门针对政策中的技术问题向行业主管部门了解情况，听取专家意见，深入几个水泥生产大省的生产企业对政策执行情况实地调研，写出专题研究报告，提出了具体的政策修改完善建议。目前该政策涉及的一系列文件，有的已经修订，有的正在研究修订中。
　　三是注重总结经验探索规律，建立“管制度的制度”。为了切实从源头上解决问题，国家税务总局在总结规章和规范性文件制定经验的基础上，制定下发了《税务规章制定办法》、《税收规范性文件管理办法》，对税务规章和税收规范性文件的起草、审查、通过、执行反馈等作出明确规定，将一些带有规律性的内容上升为规范，为提高行政立法质量提供了程序保障。同时，国家税务总局要求各级税务机关建立税收规范性文件定期清理制度。
　　四是注重创新行政复议工作方法，促进税收政策制度完善。在办理复议案件过程中，针对适用税收政策制度的不同情况，税务部门采取灵活多样的工作方法，既能够妥善处理个案，又有利于完善税收政策制度。对政策制度理解上存在争议的案件，进行公开审理，召集双方摆事实讲道理，充分听取各方意见。这样有利于复议机关把握争议的焦点所在，更容易辩明税收政策制度存在的问题，准确适用法律，还加大了行政复议的透明度，增强了纳税人对政府的信任。对于因政策制度滞后，未进行及时修改引发争议的案件，采用和解的方式结案。结案后，对于所涉及的政策制度问题，通过评价完善机制加以解决。基本事实清楚，政策制度上没有争议的案件，进行“简易式”处理，以提高工作效率。所谓“简易式”，就是经过对当事人复议申请的初步审查，发现具体行政行为存在明显错误的，不拘泥于现行规定，直接要求立即纠正。

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